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从法院判例看人防车位建设管理与维护

来源:红网 作者:李明 编辑:刘秋平 2022-11-18 15:39:04
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近年来,随着城镇化进程的不断加快和乘用车辆的广泛普及,城市停车难、停车贵问题日益凸显,由此引发的相关权益纠纷诉讼逐渐增多。由于人防地下车位的特殊性质,以及相关法律法规和配套制度有待完善等方面的原因,人防地下车位权属纠纷在司法审判实践中存在一些争论。

近期,某地一小区(以下简称A小区)200个地下人防车位权益纠纷进入该省检察院监督程序,较为全面地反映了当前人防地下车位权属争议主要焦点和背后成因,对进一步做好人防工程建设审批和维护管理工作具有一定的借鉴意义。

一、A小区人防地下车位诉讼经过

2009年,A小区建设用地使用权并办理相关行政审批。小区建成交付后,开发商委托物业公司进行管理。2016年,A小区成立业委会,组建公司管理小区物业,并解聘原物业公司。此后从2019年开始,A小区开发商、前物业公司与业委会围绕小区地下停车位权属争议开展了一系列诉讼。案件先后经历两次行政诉讼,以及民事一审、二审、再审,2022年2月进入江西省检察院检察监督程序。

(一)行政诉讼

2015年,A小区原物业公司获得当地人防办颁发的人防工程平时使用证。小区成立业委会后,2018年,当地人防办为A小区颁发新的人防工程平时使用证,载明使用单位为A小区业委会。随后该地人防办作出撤回行政许可决定书,决定撤回A小区业委会人防工程平时使用证。A小区业委会不服,向该市某县基层法院提起行政诉讼。

行政一审:2019年,法院作出一审判决,认为人防办行政行为侵犯了原告的陈述权、申辩权,违反法定程序,判决撤销人防办向A小区业委会作出的行政许可撤回决定书。

行政二审:该市人防办不服,向市中院提起上诉。2020年市中院作出二审判决,驳回人防办上诉,维持一审原判。

(二)民事诉讼

一审:2019年,A小区开发商和原物业公司起诉A小区业委会,要求返还200个地下人防车位及赔偿车位租金损失118万元。该市某区法院做出一审判决,判决驳回两原告全部诉讼请求。

二审:2020年,A小区开发商和原物业公司向市中级人民法院提起上诉,市中院做出二审判决,判决驳回上诉,维持原判。

再审:随后,A小区开发商和原物业公司向省高院申请再审。2021年,省高院作出民事裁定,决定提审。同年,省高院作出判决,判决撤销一审、二审判决,要求A小区业委会停止对下人防车位的占用,开发商享有人防车位使用收益权。

(三)检察监督

2022年,A小区业委会向省检察院申请民事监督,省检察院受理并发出《中止审查决定书》。同时,A小区业委会向最高人民检察院提交了《撤销中止审查决定申请书》,目前最高检已受理。

二、审理裁判中的不同观点

A小区人防车位权属纠纷从一审二审到再审改判,反映了司法领域对人防车位权属认定的不同观点,具有一定的代表性。有资料显示,通过中国裁判文书网检索,筛选出2020年55条涉及结建人防车位所有权和使用权争议的司法判例,其中47份(85.45%)不予明确人防车位所有权,但明确使用权为投资人(开发商)所有并且可以进行使用权的转让;5份(9.09%)明确国家拥有所有权,而投资建设单位(开发商)拥有使用、收益权;3份(5.45%)判决为全体业主所有(根据人防办相关文件或明确人防车位包含在商品房销售成本中)。

有部分判例认为,开发商作为人防工程建设的初始投资者,其投资者身份会随着房屋的售出转移给全体业主。虽然建设部《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则》第9条规定“作为人防工程的地下室也不计入公用建筑面积”,但如果现有证据证明人防工程已经纳入小区的建设成本,开发企业向业主销售房屋后,收回了建设成本,构成了投资主体实际转移,无需再进一步证明人防车位的建设成本是否纳入了房屋售价之中,且根据当事人掌握的证据距离和程度原则,举证责任也应当由开发商负责。因此地下人防工程的实际投资人应当为全体业主。

另有部分判例认为,商品房面积(含专有建筑面积及公摊建筑面积)并未包含地下人防工程面积,其销售价格自然也不包含地下人防工程建设成本。尽管开发商销售商品房后其人防工程建设成本一般都能收回,但有关法规、规章明确规定商品房销售面积不包括人防工程,且人防车位除人防工程成本外,还存在将地下室建成车位的成本,故商品房销售收入系开发商除人防工程(车位)以外的投资所产生的收益,而人防车位的使用收益权实际是国家鼓励开发商建设并管理人防工程的补偿。

造成以上不同判例观点的原因是多方面的。

从投资主体上看,由于部分地方国有投入不足,人防工程建设鼓励社会投资参与。投资主体的多元化必然带来登记确权争议的潜在风险。从人防“平战结合”的特殊性上看,人防车位战时由政府征用,平时服务业主。由于近年来城市停车难、停车贵问题的日渐突出,包括人防车位在内的地下停车位经济价值不断提升,势必会引起各方利益主体的关注。从确权登记制度上看,人防车位属于城市地下空间开发的组成部分,一般由自然资源管理部门核发不动产权属证书,在测绘、权调、登记等方面按照城市地下空间有关制度进行管理。由于我国城市地下空间确权登记工作起步较晚,在国土转让、建设成本核算、地下空间测绘、权属调查等方面的工作存在一定的滞后性。相关体制机制、实施细则不够完善,在一定程度上造成了此类案件举证困难。从司法审判上看,由于缺乏明确的法条规定和司法解释,不同的裁判观点可以导致不同的审判结果,原被告双方因为经济利益驱动,往往通过各种渠道表达自身诉求,以求影响司法审判。

三、几点思考

从司法判例入手,分析人防车位权属纠纷背后的症结所在,有助于我们进一步深化人防工程产权制度改革,推动人防工程开发建设和维护管理工作更好适应形势发展需要。

思考之一:处理好人防车位坚持“战备性”与兼顾“经济性”的关系

结合民用建筑修建战时可用于防空的地下室是人防工程建设的重要内容,其根本目的是为了保障战时城镇居民防空的需要。在不妨碍战备功能的前提下,人防车位平时供业主使用,有利于鼓励社会投资,加快人防工程建设,提高社会效益。但长期和平环境下,人防车位“战备性”不足,“经济性”有余的问题较为突出。一方面,业主和开发商之间为自身利益反复缠讼的情况有所发生;另一方面,结建人防工程维护经费短缺、借鉴人防工程设备年久失修的情况较为普遍。应当按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”的原则,进一步建立和完善权责一致的人防工程建设维护机制。比如,探索施行人防车位转让和租赁备案制度,在转让和租赁收益中收缴一定比例的人防工程维护管理费,设立专管账户专门用于人防工程维护保养、专业维修、日常管理、应急演练等方面。对已经转让或签订长期租赁协议的人防车位,按市场价格逐步收归国有后对外租赁,实现以租养建养维护。

思考之二:处理好人防车位的“人防”特性与“地下”共性的关系

人防车位确权登记面临着一些特性问题,但更多反映的是城市地下空间开发利用进程中面临的一些共性问题。大量判例显示,是否计入公摊或建设成本,建设成本是否已经通过房价转移给业主,是地下空间权属争议的焦点。解决好人防车位权属纠纷,更多的是需要从整体上完善地下空间开发利用和确权登记制度,同时针对人防车位的功能需求做出特殊的制度设计。比如,在国有土地出让中附加依法结建人防工程产权移交的义务,将人防工程的建设成本及处置方式准确纳入项目成本测算及开发方案。通过土地划拨的形式加快人防车位国有投资。完善建筑企业会计报表,分项列支地下车位、人防车位、公摊共有等部分的成本收入,明确产生权属。取消人防车位不计入公摊面积的有关规定,并对人防车位产权进行一定限制,打通业主购买人防车位的政策障碍。完善人防车位的销售、赠予、租赁合同格式,明确人防车位战时防空法定义务。

思考之三:处理好人防车位权属纠纷控“增量”与化“存量”的关系

近年来,各地为推进城市地下空间开发利用和人防地下工程建设,相继出台了一系列政策。广东省《城市地下空间开发利用管理规定》《地上地下国有建设用地使用权及其所附建筑物构筑物所有权确权登记暂行办法》,对包括人防地下车位在内的城市地下空间确权登记工作做出了详细规定。浙江省新修订《人民防空工程管理办法》,全面加快推进人防工程国有化进程。这些政策文件的出台,进一步规范了新建城市地下空间和人防地下工程建设工作。但是由于多方面原因,改革前依法结建人防工程的使用、收益等方面仍然存在较多争议,大多延续旧有规定。在当前房地产市场增量放缓,存量增加的现实条件下,如何做好已建城市地下空间登记确权工作,将是今后改革的重点和难点。应当进一步加强司法、自然资源、住建、人防部门的沟通协作,针对当前一些具有普遍社会意义的司法纠纷开展深入调研,出台指导案例和司法解释,推动各地基层法院更好调处纠纷、化解矛盾,引导社会预期。加快推进地下空间确权登记制度建设,制定指导意见,做好顶层设计,分级分类推动。针对典型案例,采取个案帮扶和督导方式,明确各方利益主体,妥善解决历史遗留问题。

李明 ,湖南省人民防空办公室

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作者:李明

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